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Initiatives concrètes de la Banque Mondiale

jeudi 18 août 2005, Francis Mathieu



Un développement à finalité humaine ? Bilan des initiatives concrètes de la Banque Mondiale pour éradiquer la pauvreté Cyril MULLER

Lundi 20 juin 2005

Initiatives concrètes de la Banque Mondiale

Economiste titulaire d’un doctorat en économie internationale de l’Université de Columbia, Cyril Muller travaille à la Banque Mondiale depuis 1990. Il est aujourd’hui directeur général du Pôle Europe de l’Ouest.La nouvelle direction générale de la Banque Mondiale est basée à Paris. Pourquoi cette présence de la Banque Mondiale en Europe de l’Ouest ? C’est un sujet qui est en évolution constante. Après avoir rappelé des éléments clés sur la pauvreté, la pensée évolutive de la Banque Mondiale sur la stratégie d’éradication de la pauvreté dans le temps sera analysée. Puis les objectifs du millénaire pour le développement seront présentés ainsi que la mission de la Banque Mondiale.

Rappel des éléments clés sur la pauvreté

La mission de la Banque Mondiale est impossible : un monde sans pauvreté. On est dans un type d’approche américaine : se fixer un objectif impossible pour obtenir un intérêt de la part des gouvernements et des « constituencies » (ex : effort sur l’Afrique / G8). Les efforts ne sont possibles que s’ils sont médiatisés. Dans ce contexte, le rôle de la Banque Mondiale est d’assurer une communication effective aux experts et à tout un chacun.

« Dans les 25 années à venir, il y aura 2 milliards de personnes supplémentaires sur la planète, presque toutes seront dans les pays en développement. Combien de personnes seront alors condamnées à vivre avec moins de 2 dollars par jour ? (Le dollar de référence est celui de 1993 : panier de consommation non fluctuant ). La manière dont la communauté internationale répondra à cette question sera déterminante pour savoir si nos enfants vivront dans un monde en paix ou dans un monde au bord du conflit » souligne James Wolfensohn (position partagée par P.Wolfowitz aujourd’hui).

Il faut évoquer quelques chiffres clés :
-  1,1 milliard de pers vivent avec moins de 1$ par jour
-  2,7 milliard avec moins de 2$ par jour
-  1,5 milliard n’a pas accès à l’eau potable
-  40 millions de personnes sont atteintes du SIDA
-  215 millions ne vont pas à l’école

La situation est pourtant plus contrastée qu’on ne peut le penser : On ne peut nier des réalités dures :
-  en Afrique il y a une croissance absolue des personnes les plus pauvres.
-  150 000 enfants par mois meurent de la malaria (c’est un « tsunami mensuel »). Il y a cependant des données positives :
-   l’espérance de vie planétaire est passée de 55 à 65 ans en 35 ans ce qui est unique dans l’histoire, c’est un accroissement sans précédent.
-   Le nombre de personne sachant lire a été multiplié par deux.
-   La mortalité infantile a été divisée par deux.
-   Il y a une reprise de la croissance économique dans tous les pays en développement depuis 2000, de façon simultanée ce qui est sans précédent.

De surcroît, la Banque Mondiale a mené avec succès un de ses grands défis : une étude publiée sur le suivi du niveau de la pauvreté par région de 1980 à 2001. C’est la première intégrant les études précédentes, sans saut de génération, 180 études ont été ainsi réalisées.

Elles évoquent entre autres le pourcentage de la population vivant avec moins d’un dollar par jour entre 1980 et 2001.
-  l’Asie est passée de 57,7 à 14,9%.
-  le pourcentage de la Chine a chuté de 64 à 16% et la prévision pour 2015 est de 0% grâce à la forte croissance et à la distribution des revenus assez égalitaire.
-  en Europe de l’Est la situation est plus mitigée en raison de l’éclatement de l’URSS.
-  en Amérique latine les chiffes sont très constants parce que la distribution des revenus est particulièrement inégalitaire.
-  en Asie du Sud 50% de personnes vivaient avec moins d’1dollar par jour en 1981, aujourd’hui le chiffre est de 30%.
-  l’Afrique passe de 41,5 à 47% et la population qui vit avec moins de 2 dollars connaît la même augmentation. Ainsi la croissance démographique n’a pas généré de situation entre 1 et 2 dollars par jour. Ce saut représente l’accès basique à l’eau, la santé, les services. L’atteinte du seuil de 1,5 dollars par jour permettrait de résoudre la plupart des problèmes pour l’Afrique.

Elles rendent compte aussi du revenu moyen par couche de population vivant avec plus d’un dollar par jour. Par exemple dans le cas de la Chine il y a un nivellement par le haut dans ce groupe de pauvreté extrême : le revenu est passé de 0,69 à 1,63 dollars par jour. Elles analysent l’impact des programmes de libéralisation. Dans la phase 1, l’événement clé concerne le secteur rural : acquisition par les habitants de lots de terre permettant de cultiver et vendre la production, l’impact sur pauvreté rurale a été très fort. Dans la phase 2, il y a une ouverture aux investissements étrangers ce qui touche la population citadine.

La réalité de l’Afrique est toute autre, le revenu moyen est passé de 0,64 à 0,61 dollar par jour. Ce continent génère très peu de réduction de pauvreté absolue. En effet il faut 5% de croissance annuelle pour stabiliser la pauvreté extrême, ne plus créer de pauvres additionnels. Et il faut une croissance de 7% pour diminuer la pauvreté ce qui est le taux de croissance Inde ou en Chine.

Le premier objectif du millénaire est la réduction de 50% de la pauvreté mondiale. Il est atteignable grâce à la Chine et l’Inde. Il est très important de décrypter le phénomène de la pauvreté au niveau régional.

Pensée évolutive de la Banque Mondiale sur la stratégie d’éradication de la pauvreté dans le temps

Dans les années cinquante, soixante, la tendance est à la copie du plan Marshall, de gros investissements ont effectués dans le capital physique, les infrastructures pour générer de la croissance. La distinction économie de marché, économie d’Etat n’existe pas. En Algérie beaucoup d’automobiles ont été ainsi produites. Le modèle européen a été décliné pour les pays en voie de développement. Dans les années soixante dix, on constata que ces investissements de capital physique n’avaient pas l’impact escompté au niveau des revenus des couches les plus défavorisées des populations. La pensée s’est ainsi enrichie en intégrant deux nouvelles dimensions : la santé et l’éducation. Des universités dans les pays en voie de développement sont ainsi crées. La notion de capital social voit le jour. Dans les années quatre-vingt, l’importance de la gestion économique et de la capacité à gérer les chocs économiques est soulignée. Les pays en voie de développement connaissent une grave crise d’endettement. Dès lors des programmes d’ajustements structurels ou de stabilisation sont inventés. Il y a une libéralisation des politiques économiques. Dans les années quatre-vingt dix, la gestion des affaires publiques « good governance » est la priorité. Il faut renforcer l’institutionnel. Il est possible d’obtenir des améliorations ponctuelles par des mesures de politique économique mais sans institutions pas d’ancrage dans le long terme. Les contrastes entre les régions apparaissent, dans les années quatre-vingt, la situation de départ était similaire dans les grandes régions en développement. Dans les années quatre-vingt dix, les situations sont devenues très contrastées entre la Chine et l’Inde et l’Afrique, puis un Moyen Orient qui stagne et des cycles Amérique latine comme au Brésil avec une hyperinflation et une stabilisation tous les huit, neuf ans. On était dans la constitution d’un tout mais sans consultation des pauvres. D’où l’idée « géniale » de la Banque Mondiale de consulter 600 000 pauvres grâce à une ONG plutôt que d’utiliser un outil statistique pour comprendre les aspirations de ces populations. Ce projet a révélé trois attentes chez les plus démunis :
-   Des opportunités
-   Un besoin d’insertion
-   Une sécurité matérielle Ils attendent peu de l’Etat pour la résolution de leurs problèmes, il y a une volonté très nette de s’en sortir par eux-mêmes (pas d’aspirations à des solutions toutes faites). Le rapport sur le développement de l’an 2000 publie les anecdotes issues des « voices of the poor ». Développer des opportunités c’est permettre l’accès à des emplois, au crédit, a des infrastructures de base, à un marché. La « voix des pauvres » rappelle que sans croissance, pas d’opportunité. Elle est un facteur d’inégalité important car il renforce la difficulté d’accès aux opportunités. L’insertion consiste à créer des institutions permettant aux services de base d’être mis à la disposition de tous et d’éliminer certains obstacles. En Afrique, la croissance du secteur informel est forte, elle pose le problème de la pérennité et entraîne de nombreuses faillites. Puis pour réaliser les conditions de l’insertion il faut des institutions permettant aux pauvres d’être intégrés dans une société qui représente leurs besoins. La sécurité matérielle renvoie à la vulnérabilité des populations aux chocs extérieurs, catastrophes naturelles, conflits et intérieurs. Les pauvres sont fréquemment victimes de ces deux fléaux. En Afrique quatorze pays ont aujourd’hui à gérer des conflits.

Objectifs du millénaire pour le développement

L’ONU en 1990 a définit les objectifs du millénaire pour le développement, d’ici à 2015 il s’agit de :
-  réduire de moitié entre la pauvreté
-  éducation primaire
-  d’augmenter le niveau d’éducation
-  de réduire la mortalité infantile
-  de réduire la mortalité maternelle
-  de réduire les épidémies telle le sida, le paludisme
-  de protéger l’environnement en favorisant le développement durable
-  de créer un partenariat mondial pour le développement

Quelles sont les missions de la Banque Mondiale ?

La Banque Mondiale gère vingt milliards de dollar. La répartition de son budget est la suivante :
-   25% pour l’administration publique, les programmes d’ajustements structurels
-   19% pour les transports
-   15% pour la santé
-   9% pour la finance
-   8% pour l’éducation
-   8% pour l’eau
-   7% pour l’agriculture
-   5% pour l’énergie Cette répartition est globalement stable depuis 1990. Le changement concerne la nature des prêts, les capacités et les institutions sont renforcées. Auparavant une part du budget était affectée à la libéralisation des marchés. Aujourd’hui 55% des ressources est attribué à un point névralgique de la réduction de la pauvreté alors qu’à la fin des années quatre-vingt moins d’un tiers du budget y était affecté. Il y a ainsi une volonté claire d’impact mesurable sur la réduction de la pauvreté à l’échelle locale.

L’intervention de la Banque Mondiale se déroule selon le schéma suivant : une stratégie d’assistance au pays est décidée puis un projet est identifié. Celui-ci est élaboré par le client puis évalué. Les prêts sont négociés. Après l’approbation, la signature, le projet peut entrer en vigueur et être mis en oeuvre par le client. Il est supervisé et donne lieu à un rapport final conjointement rédigé.

Questions

Quel est le bilan des politiques d’ajustement structurel ?

Imposer des politiques est un échec, par contre, un dialogue avec des experts ayant vécus les réformes dans différents pays est constructif. La définition du programme de stabilisation macroéconomique et du programme d’ajustement structurel est nécessaire. Il y a un gros déséquilibre macroéconomique. En Arménie les recettes publiques sont soumises à 3% d’hyperinflation, à un stock de dette ingérable, il reste une seule possibilité, des politiques pour que la situation soit temporaire : lutte contre l’hyperinflation, augmentation des réserves et introduction de monnaie nationale, financement du budget. Sans ownership, les résultats sont très mitigés. En Europe de l’Est, l’impact est fort, ainsi l’Estonie a sacrifié deux générations. La Banque Mondiale est peu active au niveau de programme / projet (éducation des filles, programme de scolarisation, lutte contre sida).

Que critique J.Stiglietz ?

En 1997 l’Asie est en crise. Il conseil la Banque Mondiale et le FMI pour la Russie est dans une période de transition, elle sort de l’organisation soviétique. IL est aujourd’hui intéressant de consulter les travaux de Bill Histerly (Easterly-man) La Banque Mondiale est une institution où le dialogue est fréquent, continuel.

La Chine et l’Inde sont les pays où la pauvreté a le plus diminué. Ce sont des économies dirigées où les actions de la Banque Mondiale sont limitées ? Est-ce un constat d’échec pour la Banque Mondiale ? Pour les économies capitalistes ?

L’Inde est un cas intéressant pour l’impact d’un développement « local ».Les programmes y sont décentralisés : la Banque Mondiale ne travaille plus avec le gouvernement central. L’impact de programmes met en évidence le rôle d’institutions civiles clés. Sen prône ainsi la décentralisation pour la mise en oeuvre de programme, il s’agit de travailler de personne à personne.

En Chine, l’élément démographique est clé, il y eu un contrôle agressif du taux d’accroissement naturel qui ainsi a été réduit de moitié en 12 ans. Ces mesures dirigistes ont de forts impacts.

En Afrique, L’Etat a effectué un contrôle sur de longues périodes dans logique de dépendance aux ressources données par la communauté internationale.

Quel seuil de montants pour les programmes ? Quelle politique à échelle locale sur des montants plus réduits à effet de levier ?

2004 est l’année du micro crédit. C’est une institution gérant ses programmes sans consultation de gouvernement. Et en effet en Arménie il n’y a pas d’institutions municipales, locales. De petits programmes ont été montés dans tous les villages d’Arménie. L’impact du projet a permis à l’organisation de mener à bien des projets locaux puis il a eu une influence sur choix des futurs gouvernements locaux. Le prêt au Pakistan est fourni par l’Etat qui s’en fait le garant. Le micro crédit est garantis par l’ONG et ainsi les performances de ces associations reposant sur des femmes sont extraordinaires. Hors les fonds de micro crédit représentent 3-4% des ressources de la Banque Mondiale.

Quel lien entre croissance et réduction des inégalités ?

Dans les années quatre-vingt dix, l’accent n’est pas mis sur la redistribution des revenus et l’accès aux opportunités. Le Portugal et l’Espagne ont eu le plus fort taux de croissance en Europe pendant 20 ans. En Espagne celle-ci a eu un impact sur le revenu des couches défavorisées, le pays a bien réussi à gérer sa croissance. Celle-ci a été source d’égalité grâce à des taxations qui ont permis une redistribution très efficace. La situation est toute autre au Portugal. La croissance économique permet donc de résoudre les problèmes d’égalité s’il y a une volonté politique forte et la définition de secteurs clés. La charge de la preuve -« burden of proof »- reste du côté des institutions sur la démonstration. Le contrat implicite entre les organisations internationales, gouvernements, pays industrialisés est reflété par l’accord du millénaire d’ici à 2015. C’est un contrat difficile à conduire à terme : admettre que les erreurs du passé vont peut-être se reproduire demande une vraie humilité aux institutions.

Comment s’organise la Banque Mondiale ? En assemblées, comités d’éthique ?

La Banque Mondiale a connu deux ères : avant et après Wolfensohn. Il est l’artisan du rétablissement du dialogue avec le monde extérieur. De plus il utilise les outils existants au sein de l’institution. Il y a ainsi une cellule de lutte contre corruption, une sur morale, une autre sur la religion. Les orientations de la banque sont décidées par le conseil d’administration dont membres sont nommés par les gouvernements.

Quelle est la stratégie de la Banque Mondiale en Afrique ?

Elle innove en utilisant de nouveaux outils. Un contrôle de l’utilisation de l’aide par l’analyse des dépenses, des recettes a ainsi été mis en place.

Quel est le rôle de la Banque Mondiale ?

Certainement de veiller aux contrôles mais sûrement pas de faire régner la contrainte. En Inde, librement, les projets d’usines hydroélectriques, de barrages ont été repris par EDF et le consortium chinois, c’était le projet Armada.

Un minimum d’assurance peut-il être garanti pour l’environnement, les dépenses, les politiques économiques, le resettlement des populations ?

Quelques projets au Laos sont garantis par le financement chinois notamment le rééchelonnement de la dette. Au Congo Brazzaville, l’exigence du Secours Catholique, de la société civile pèse sur le gouvernement pour les questions de transparence. En effet dans certaines industries, le paiement de la corruption est intégré dans le budget de contrats. En Indonésie, Suharto dans sa lettre d’adieu ouvre la consultation, il arrête la facilitation des enfants pour préserver la fortune familiale. La corruption va de pair avec la création d’empires nationaux. Elle est généralisée et conduit au renforcement des sociétés locales. Ainsi le problème majeur de l’Afrique réside dans le non investissement des fortunes au niveau local. Le coût du « doing business » est dès lors de 40% plus élevé.

Comment se définit une politique de lutte contre la corruption ?

Il s’agit de travailler entre administrations. Celles-ci sont sélectionnées et professionnalisée. La transparence se construit aussi grâce à l’instauration d’un système légal de presse. La règle est la tolérance zéro.

Qu’est-ce que le consensus de Washington ? Les PED doivent-ils rembourser la dette ? La responsabilité est-elle du côté des prêteurs ?

IL est impossible de pardonner la dette de régimes n’ayant pas changé leurs programmes, leurs procédures comme au Cambodge.

Comment expliquer l’échec de l’Afrique ?

Dans « Voice of the poor », la hantise d’un résultat est perceptible. Ils font ainsi reposer la responsabilité sur d’autres. Il y a des enquêtes réelles consignées dans une bibliothèque, l’opportunité, le besoin d’inclusion et d’institutions ont-ils été pris en compte ? En Chine il y a certes de la corruption mais des opportunités et de l’inclusion. Son développement ne peut être néanmoins préconisé parce qu’il s’est fait dans une grande violence. Le découragement lié à l’Afrique repose sur le brain drain et la mauvaise marche des fonctions publiques.

Quels sont les nouveaux défis pour le FMI et la Banque Mondiale ?

L’idéal serait de fermer les deux ! Soit parce qu’inutiles, soit parce que les progrès sont suffisants pour les rendre obsolètes.

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